起诉必要性审查应该结合审前诉讼阶段所应发挥的作用，进行综合考量，依法作出相应判断——
关注个案特点敏于具体裁量
起诉必要性审查是检察机关行使起诉裁量权的具体履职方式，应当以罪刑法定、罪责刑相适应为原则和基本要求，坚持当严则严、当宽则宽、宽严相济。
在进行起诉必要性审查时，应当以法律规范和刑事政策为根本标准，准确把握法律规定的不起诉适用条件，严格依法定程序进行审查和决策，既要防止对没有必要给予刑罚处罚的犯罪嫌疑人提起公诉，也要防止打击不力、放纵犯罪。
起诉必要性审查，是审查起诉环节的一项重要工作，其前提是案件达到了提起公诉的法定条件，即犯罪事实清楚、证据确实充分，足以排除合理怀疑。有观点认为，对于重罪案件，检察机关没有裁量余地，不需要开展起诉必要性审查。因为，起诉必要性审查目的是发挥审前过滤作用，对“可诉可不诉”的案件依法可以作出不起诉处理。
由此推论，其适用范围只能限定在轻罪案件，即宣告刑可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金、剥夺政治权利、驱逐出境的案件。笔者认为，这种观点值得商榷。起诉必要性审查重心是个案具体情形，而非法条罪名区分和量刑轻重，即是否必须起诉并判处刑罚，并不能单纯以罪名和拟科处刑罚轻重进行判断。某些轻罪案件虽然可能判处的刑罚较轻，但并非都没有科处刑罚的必要，比如常见的醉驾型危险驾驶罪，最高量刑是拘役六个月，如果犯罪嫌疑人在人流、车流繁忙路段醉酒驾驶，从维护社会公共利益角度，就不宜作不起诉处理。故对于所有符合法定起诉条件的案件，无论轻罪还是重罪，都应当开展起诉必要性审查。
起诉必要性审查的内容
起诉必要性审查源自于起诉裁量权。有学者将常见的与起诉裁量相关的考量因素概括为三个方面：（1）与犯罪嫌疑人有关的事项，如品行、性情、认识能力、生活经历、家庭环境、职业经历等；（2）与犯罪本身相关的事项，如法定刑轻重、损害大小、犯罪动机与方法、与被害人关系等；（3）犯罪以后的事项，如有无悔改表现及为弥补损害表现出来的诚意，是否达成和解，犯罪人的生活状况等。
由此推知，开展起诉必要性审查，首先应根据违法有责性的轻重以及预防再犯罪必要性的大小判断起诉必要性，先判断定罪要素，再以犯罪预防必要性大小判断量刑要素；其次应以是否能够实现社会公共利益作为是否起诉的重要标准。还有观点提出，没有起诉必要性的案件依法应当作相对不起诉处理，故起诉必要性审查内容应当以相对不起诉标准作为参考。笔者认为，这种观点从司法实务角度看是难以把握的。相对于定罪量刑分析而言，起诉必要性审查是审查起诉中的一个独立环节。因此，起诉必要性审查应该结合审前诉讼阶段所应发挥的作用，进行综合考量，依法作出相应判断。
具体而言，起诉必要性审查可将下列内容列入重要考量要素：一是犯罪行为破坏的社会关系是否得到修复，造成的恶劣社会影响是否能够消除。因为犯罪是对公共利益、社会秩序的严重损害，报应刑是刑法的基础，如果这种损害不可逆、无法修复，则应当给予刑罚处罚。二是犯罪主体是否属于法律和刑事政策给予特殊宽宥的群体，如在校学生、有未成年子女需要抚养或者年老多病的父母需要赡养的人等。三是犯罪嫌疑人人身危险性程度，即不给予刑事处罚能否预防犯罪，包括有无前科、劣迹、累犯、一人犯数罪、犯罪手段残忍等情形。四是犯罪原因和动机是否值得刑法宽宥，包括是否系因生活所迫犯罪还是好逸恶劳犯罪，是否被胁迫犯罪。五是其他涉及公共利益的情况。对于以上五类要素，检察官应当作出综合评估，帮助判断是否具有起诉必要性。
起诉必要性审查的具体规则
起诉必要性审查是检察机关行使起诉裁量权的具体履职方式，应当以罪刑法定、罪责刑相适应为原则和基本要求，坚持当严则严、当宽则宽、宽严相济。
一是依法平等适用。平等是近现代法律最基本、最核心的理念与价值。法律面前人人平等，保护每位当事人的法律人格、法律权利的平等至关重要。检察官在进行起诉必要性审查时，应当以法律规范和刑事政策为根本标准，准确把握法律规定的不起诉适用条件，严格依法定程序进行审查和决策，既要防止对没有必要给予刑罚处罚的犯罪嫌疑人提起公诉，也要防止打击不力、放纵犯罪。在起诉必要性审查时，须特别注意不能将犯罪嫌疑人身份、地位、学历、家庭背景等作为起诉必要性的主要标准甚至是唯一标准，对于犯罪嫌疑人而言，只要其具有相当的人身危险性，就不能作出不起诉处理。
二是坚持个案裁量。起诉必要性审查判断，是检察官根据法律和经验作出的综合考量，并不是一个机械照搬法条的过程，更不可能形成千篇一律的结论，应充分考虑个案具体情况，实现个别公正。德国学者李斯特曾指出：“刑事政策并非对社会的，而是对个人的，是以个人的改善、教育为其任务。”世界上没有两个完全相同的人，也没有两个完全相同的案件，每个案件都有与其他案件相区别之处。检察官在进行起诉必要性审查时，应根据涉案人员、案情、时间、地域特点，充分尊重和关注案件的特殊性，进而得出是否应当提起公诉的意见。
三是兼顾刑法谦抑性和社会大众朴素正义观。刑法谦抑性原则是当今刑事司法领域非刑罚化、非监禁化普遍趋势的要求，简而言之就是只有出于特殊预防和一般预防的必要而不得不适用刑罚时，才得以适用刑罚。同时，在遵循刑法谦抑原则时，应做到“宽缓有度”，预判如果不给予刑事处罚，是否能够为社会所接受，是否符合民众朴素的正义观。只有兼顾这两个因素，起诉必要性审查结果才能确保公诉权合理行使，也才能实现刑事法律对于社会公众的一般预防和教育作用。
四是注重诉讼效率。起诉必要性审查工作十分重要，需要检察官投入相当的工作量。起诉必要性审查关注的涉案要素，有的在侦查和补充侦查阶段已经查清，如前科、累犯等，可以径行作出判断；有的要素，如是否取得被害人及其近亲属谅解、犯罪嫌疑人成长经历如何、犯罪动机是否值得宽宥等，可能需要检察官进一步收集证据材料。从程序角度考量，有的案件还需要举行听证会，听取相关人员意见，拟作不起诉的案件还需要报检察长甚至上级检察机关批准。这些工作都需要耗费一定的诉讼时间。如果诉讼时间过长，则会影响涉案当事人的司法体验，不合理增加当事人诉累。故检察官应合理统筹办案节奏、压缩办案时限，让犯罪嫌疑人及其他涉案当事人尽早得到明确的处理结果，体现司法公正的及时性。
起诉必要性审查的配套机制
为了强化起诉必要性审查工作，笔者认为，应当建立健全相应的配套机制。
一是统一文书模板和工作指引。上级检察机关应加强对起诉必要性审查的总结和分析，在充分调查研究的基础上，制作统一的加入起诉必要性审查元素的审查起诉文书模板，让检察官能够“按图索骥”，引导检察官统一、规范开展起诉必要性审查。用好检察大数据，对常见案件适用相对不起诉的情形、条件进行类型化处理，明确一类案件作出相对不起诉的具体标准和条件，统一司法尺度。这样既可以防止检察起诉裁量权滥用，又可以最大限度实现司法平等，避免同类案件不同处理。
二是健全考核评价机制。将起诉必要性审查纳入司法业绩考评，对于认真开展起诉必要性审查，主动提出不起诉意见被采纳的，或者根据授权作出不起诉决定的，在进行检察官业绩考评时给予正向评价；对于不认真履行起诉必要性审查职责，起诉后案件引发社会公众合理质疑且认定检察官至少具有重大过失的。
三是完善监督制约体系。尊重司法规律和检察办案规律，在合理赋权的基础上，对起诉裁量权运行进行必要监督制约，科学配置层级把关、案件评查、控告申诉、违纪惩戒等制度机制，并充分运用不起诉复议复核、被害人自诉等法定救济程序，防范起诉裁量权使用中的廉政风险和案件质量风险。同时，应巩固司法责任制改革成果，避免监督制约机制叠床架屋，影响诉讼效率，增加检察官和当事人的诉讼负担。
四是细化与其他非刑罚处罚衔接机制。经起诉必要性审查后作出不起诉决定的，虽然被不起诉人不再承担刑事责任，但依法应当给予行政处罚、纪律处分的，其相关的法律责任、纪律责任不能免除，应根据《人民检察院刑事诉讼规则》对不起诉案件中检察机关适用非刑罚处罚措施的规定，围绕训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、提出检察意见等方式进一步健全刑行衔接机制，细化处罚、处分的范围、标准、程序等。同时，还需要加强后续跟踪，建立处罚、处分后在一定期限内向检察机关书面反馈机制。
（作者为江苏省泰州市人民检察院检察长）